Fortress Europe y sus migraciones

1.- Una contradicción: la libre circulación, menos la de las personas

Europa occidental se ha percatado después de dos grandes confrontaciones mundiales, de que el abandono de la beligerancia y el establecimiento de vínculos de cooperación e intercambio en áreas para conseguir logros comunes comportan ventajas, y para ello han trabajado durante más de cuatro décadas en la integración. Así ha levantado las aduanas para hacer circular sin barreras los productos de los países miembros, ha suprimido las fronteras internas para la circulación de las personas, ha unificado monedas y ha adoptado posturas comunes en cuanto a los temas más preponderantes que afectan al globo. En continua aportación han estado los países hacia las instituciones para forjar así los instrumentos rectores para el desarrollo de las políticas que expresan los objetivos propuestos.

Desde la firma de los tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea del Carbón y del Acero hasta los actuales 25 países de lo que hoy conocemos como la Unión Europea, se ha convenido y desde el mismísimo principio en que los Estados-nación cederían parcelas de exclusiva soberanía en favor de la construcción de un sistema de integración regional de naturaleza supranacional sui generis, que dotado de instituciones y competencias propias actuara de manera independiente a sus Estados miembros, para conseguir el fin de una integración económica liberalizada que hoy, ya superada inclusive ésta, se perfila en la búsqueda de otro tipo de integración: la política.

Esta cesión de soberanía convenida hacia las instituciones europeas implicó durante un largo recorrido histórico que el primigenio estadio del carbón y el acero no reconociera limitaciones a su comercialización e intercambio, para luego, y mientras la integración económica iba avanzando, empezara a afianzarse y extenderse aún más el libre paso por sus correspondientes territorios y jurisdicciones de otros bienes, de los capitales, los servicios, etcétera, incluso con la coacción de que los Estados miembros fueran sancionados por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas por colocar barreras y obstáculos a dichos movimientos establecidos para conseguir el mercado único europeo.

Estas circulaciones de los bienes, servicios, capitales, etc., fueron también extendidas a las personas dentro del territorio de los países miembros, con la finalidad de favorecer la movilidad de la fuerza laboral, estimulando las migraciones internas bajo el principio de no establecer discriminaciones de ningún tipo por parte del Estado miembro receptor, que debería comprometerse entonces a tratar al ciudadano de otro país europeo firmante en las mismas condiciones que posee cualquier nacional del país de acogida, estableciéndose inversamente la limitación por razón de nacionalidad a la fuerza laboral que proviniese desde fuera de las fronteras exteriores antes de penetrar en el territorio europeo.

En el continente americano, ha sucedido lo mismo; se han dado pasos para ir concretando estadios de integración regional, como por ejemplo el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, en donde sus países componentes —México, Estados Unidos y Canadá— igualmente han convenido en liberalizar ciertas mercancías y sectores de actividades. Se pretende con este tratado comercial que, aparte de los beneficios que recibirán los países participantes, México se halle también en condiciones de mejorar su crecimiento económico y desarrollo social, promoviendo al mismo tiempo que la emigración de mexicanos como mano de obra barata hacia los Estados Unidos se ralentice sensiblemente en sus flujos de naturaleza ilegal, y más aun cuando la circulación de los trabajadores no está convenida en los tratados fundacionales, conteniendo la misma limitación al movimiento de las personas aunque salvando las correspondientes diferencias a la que tiene la Unión Europea.

De las finalidades perseguidas por el TLCAN, la última de seguro no ha sido conseguida, dado que hoy día los hechos demuestran que la inmigración laboral mexicana continúa incluso con la liberalización de ciertos sectores, porque persisten entre estos países las diferencias abismales en la economía y niveles de vida, que estimulan los movimientos de personas desde el lado sur y desfavorecido de la frontera hacia el espacio del norte como exportador de la promesa de los sueños solamente allí realizables.

Nos demuestran los dos casos anteriores la contradicción existente en los sistemas de integración regional económica que permiten el flujo de mercancías y bienes, pero con respecto a las personas el derecho de acceso y movilidad laboral dentro de un determinado territorio viene marcado por las limitaciones al tránsito basadas en distinciones generalmente vinculadas a la nacionalidad u otros supuestos. Esto revela la incoherencia entre un mercado liberalizado que conceptualmente pretende conseguir la prestación de servicios, la creación de bienes y la inversión financiera que fluyen a través de unas fronteras suprimidas a tales fines, con las limitaciones al factor más importante de todos los anteriores, que es el individuo, quien es en última instancia el generador de todo lo anterior, y más aún cuando ese sujeto que resulta imprescindible para la atractiva producción económica a bajos costes puede considerarse necesario o insuficiente, requiriéndose por tanto la fuerza del trabajo proveniente del extranjero si realmente se desea concretar las finalidades productivas planteadas.

Entonces, en un mundo interconectado y globalizado, de fáciles transportes y comunicaciones de un lugar a otro del planeta, donde los trabajadores como fuerza laboral acompañan la producción como factor de atracción hacia ese espacio donde se encuentran el capital y la inversión, se quiere contradictoriamente frenarse con las restricciones jurídicas y policiales emanadas desde la soberanía del Estado, cuando se reclama inclusive para el rendimiento de las actividades económicas deseadas la inserción de una mano de obra rentable y competitiva.

De allí que nos anexamos a la opinión de Hollifield, quien sentencia que "international migration reveals a contradiction between the main economic purpose of the post-war international order, to promote exchange, and the national prerogatives of sovereignty and citizenship".

2.- El "them" y el "us"

La frontera siempre reclama el requisito de la nacionalidad, porque al poder distinguir entre el "them" y el "us" hace recordar automáticamente para quiénes están establecidos los límites del vecindario, y a su vez quiénes serán los que habrán de soportar la carga más pesada de los controles practicados desde esa facultad discrecional y soberana del Estado de hacer sujetar al imperio de las leyes a los involucrados de entrar a su espacio territorial.

En la frontera es donde se decide quién tiene acceso a la oportunidad de realizar el sueño americano (sea en Estados Unidos si es el caso) o en su versión europea, porque los valores y estilos de vida que se han exportado hasta los rincones más remotos del planeta gracias a la globalización tecnológica han permitido identificar a los trabajadores del mundo del subdesarrollo los centros atractivos para poder emprender las legítimas mejoras de vida que andan en búsqueda, y es en ese punto geográfico donde se consuma finalmente el acceso a estar dentro o fuera de esa línea que divide a ricos y pobres.

Por consecuencia, los inmigrantes habrán de justificar ante las autoridades del país miembro receptor los motivos y la documentación que los sustentan, cumpliendo las previsiones legales acordadas uniformemente para todos los países contratantes expuestos en la política del pilar comunitario de inmigración, visados y asilo.

La Unión Europea, al consolidar competencias de control sobre el movimiento de personas extracomunitarias, sustenta la acción de los Estados miembros en criterios de seguridad, justificando por partida doble tanto la referencia al término en el propio título del fragmento legal que regula la materia (espacio de libertad, seguridad y justicia), como el diseño de las políticas encaminadas a regular y ordenar la entrada de personas de terceros países, más aun si cuando éstas han arribado a las fronteras de la Unión poseen la intención de permanecer en ella por motivos vinculados al trabajo. Es que "cuando se trata de inmigrantes y refugiados, tanto Estados Unidos como en Europa Occidental o Japón, el Estado reclama todo su antiguo esplendor afirmando su derecho soberano a controlar sus fronteras."

Seguridad y libertad son dos términos utilizados en la legislación comunitaria para llevar a cabo los objetivos propuestos de lograr aquel mercado único. Al garantizarse la libre circulación de las personas indistintamente de la nacionalidad que se ostente y por todo el espacio europeo a través de la supresión de los controles fronterizos internos, la Unión ha tenido por consecuencia lógica concentrar todas las restricciones en las fronteras exteriores y hacia todos aquellos que no puedan demostrar que poseen los privilegios de la ciudadanía europea.

Se pretende finalmente que las personas, una vez dentro del espacio europeo, hayan sido sujeto pasivo de las regulaciones en aras de conseguir un espacio de seguridad y justicia, es decir que no constituyan potenciales agentes desestabilizadores de la paz, de la convivencia y el orden social, y que además se inserten en los ámbitos laborales o sectores económicos que cada país miembro pueda definir como de interés para sus propósitos económicos.

Con la ciudadanía europea se consolida la distinción tanto jurídica como social de quienes son los pertenecientes al sistema de integración y, por tanto, los legítimos beneficiarios. Por consecuencia se definen quienes son los que han de superar las barreras legales, físicas y sociales si quieren ser adjudicatarios de las ventajas que comporta el estado de bienestar, aunque paradójicamente sean necesarios para el mantenimiento del mismo.

3.- Desde los Estados miembros a la Unión

La inicial política de fronteras abiertas y estimulación de entrada de trabajadores, que mantuvieron ciertos países europeos como Alemania, Reino Unido o Suiza desde los años cincuenta hasta mediados de los setenta, experimentó una mutación en la que poco a poco fueron transformándose en políticas más restrictivas a las circulaciones de personas extranjeras. Motivados por cambios básicamente atribuibles a los progresos económicos alcanzados que terminaron por concluir que los gobiernos ya no necesitaban grandes masas en la contratación de trabajadores extranjeros huéspedes, se requirió un cambio en las orientaciones que regían las planificaciones migratorias, para adaptarlas a las necesidades de un creciente mercado interior en el ámbito de la integración regional.

Reaccionaron ante la necesidad de abordar, pero invocando unilateralmente sus competencias soberanas, los flujos de personas que arribaban ya no por los medios y formas predeterminadas de control y planificación, y desde latitudes de procedencia que ya no eran las iniciales del sur de Europa (España, Italia, Grecia o Turquía), y cuyas motivaciones ya no eran estrictamente la mano de obra para el trabajo sino que estaban vinculadas ahora a razones humanitarias: desplazamientos por guerras, hambre, violación de derechos humanos, o por el contrario para la perpetración de actos delictivos de forma individual u organizada, actos de terrorismo, etcétera.

Mucho del aumento y complejidad de los flujos migratorios hacia la Comunidad Económica Europea (de entonces) en los cuales sus países miembros se vieron involucrados, se produjo también a raíz de eventos en el escenario internacional y paradójicamente en países del mismo continente, como el desmembramiento de la Unión Soviética que puso fin a la bipolaridad de la guerra fría, el derribo del Muro de Berlín, o el genocidio en la ex Yugoslavia; sirvieron en el plano de la discusión en la Europa comunitaria los debates sobre las acciones que debían emprenderse para abordar la recepción en sus correspondientes territorios de los refugiados, peticionarios de asilo e inmigrantes que consiguieron penetrar por unas fronteras permeables y que incumbían a todos por igual dado la corresponsabilidad que implica la pertenencia en el sistema de integración con unos controles fronterizos interiores suprimidos, con libre circulación de personas y un territorio con fronteras exteriores comunes.

Cada país europeo empezó a enfrentar la inmigración desde sus particularidades propias; para Boswell (2003:62), por ejemplo, "the German debate has tended to focus on the problem of irregular employment" mientras que para otro país "the Italian debate has been preoccupied with illegal entry and criminality".

A partir de allí se empezó a reconocer una situación con largo y difícil camino, en donde los países de la Unión Europea se abrieron al debate respecto del viraje entre mantener férreas resistencias de controlar las entradas en sus territorios de extranjeros de forma unilateral o que quizás, dadas las circunstancias complejas del asunto, la acción conjunta y coordinada a nivel supranacional probablemente sería más eficaz que la acción unilateral e individual de los Estados miembros.

Difícil, reiteramos, porque habrían de ser doblegadas las más inflexibles posturas entre un ambiente de grandes tensiones en las jerarquías institucionales comunitarias, pues una de las facultades que desde el punto de vista de la soberanía se empezaba a poner a discusión era nada menos que la autonomía que se reservan los Estados-nación de diseñar y ejecutar las políticas destinadas a regular los flujos migratorios de ciudadanos cuyos países de origen, inclusive, algunos han mantenido especiales vínculos históricos como España, Francia o Inglaterra y sus correspondientes ex colonias, o necesarias relaciones económicas y estratégicas de reclutamiento de trabajadores en actividades claves.

En definitiva, soberanía desde el punto de vista migratorio para un Estado significa "powers to decide who may enter the national territory and enjoy the privileges of citizenship" y nadie estaba dispuesto a ceder en algo tan intrínseco y tradicional en reconocimiento a las circunstancias impuestas por la presión creciente de la inmigración, y máxime cuando se percataron de que ya no podían abordar autónoma e independientemente, como manda cualquier Estado soberano, el constante arribo de trabajadores, peticionarios de asilo y refugiados.

Lo que hemos presenciado no es más que la transnacionalización de las materias de inmigración; visados y asilo son ahora compartidas entre la Unión y los Estados miembros, desde que fueran incluidas en el título IV del tratado de Ámsterdam del pilar comunitario, convirtiéndose a su vez en "the most impressive instance of the internationalization of immigration policy, the largest and most comprehensive regional labour market in the world" y desde el Acta Única Europea, pasando por el Convenio de Schengen, Ámsterdam o en el proyecto de Constitución Europea, lo que se ha pretendido es uniformizar cada vez más las regulaciones y las acciones hacia las condiciones de entrada y residencia de los ciudadanos extracomunitarios que deseen permanecer por más de tres meses en el territorio de la Unión y realizar actividades laborales, así como restringir el abuso de los solicitantes de asilo, impedir los delitos conexos con la inmigración irregular y fortalecer las medidas de control y supervisión de las fronteras exteriores.

Una de las características más relevantes del proceso de paulatina comunitarización de materias que se iniciaba con motivo de la inmigración (legal o ilegal) en Europa es que ésta no fue producto de la libre disposición de los países de ceder determinadas competencias a favor de alcanzar beneficios comunes como si lo hicieron en otros ámbitos de la integración como la unión aduanera o la monetaria, sino que vino impuesto por el fenómeno causado por esos flujos transnacionales e intercontinentales, que fueron comprometiendo las capacidades de los Estados miembros en una situación de parcial impotencia al tratar de abordar la inmigración por sus correspondientes jurisdicciones.

Se cedieron competencias, o si se quiere, éstas fueron claudicadas ante la Unión desde los Estados, y donde algunos podrán en contrario argumentar que es el Estado-nación el que en última instancia ha hecho ejercicio de un acto propio y voluntario de otorgamiento. Pero la réplica subsiguiente se fundamentará en que esas decisiones, si bien es cierto constituyen un acto soberano del país, vienen condicionadas no menos que por el imperio forzoso de las circunstancias, y no por esa elección autónoma y libre del Estado-nación cuando controla parca y suficientemente las situaciones a las que se enfrenta. Por ello podemos concluir rápidamente sobre este punto que existe un devalúo de la soberanía estatal.

Otra de las características que ha estado presente desde el inicio de lo que actualmente se ha llamado una incipiente política de inmigración europea es que se configura dentro de la esfera del binomio seguridad-inmigración, y que siempre ha impregnado la elaboración del derecho comunitario desde los primeros acuerdos alcanzados en esta materia, siguiendo actualmente la misma tónica.

En la Constitución Europea (aún pendiente de ratificación por los países miembros) se sigue apreciando la misma relación, al estar la inmigración formalmente insertada en el capítulo IV dedicado a establecer el «Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia», al igual que fuera incluido al comunitarizarse la materia en el anterior tratado de Ámsterdam. Reza el artículo II1-158.2 de la carta magna que en la Unión Europea se:

Garantizará la ausencia de controles de personas en las fronteras interiores y desarrollará una política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores,... [a lo que el siguiente apartado n.º 3 del mismo artículo añade:] La unión se esforzará por garantizar un alto grado de seguridad a través de las medidas de prevención y de lucha contra la delincuencia organizada y contra el racismo y la xenofobia, medidas de cooperación entre autoridades policiales y judiciales penales y las demás autoridades competentes.

En la necesidad de controlar la inmigración (especialmente la irregular) la Unión Europea, al compartir las competencias de asilo, inmigración y visados con los países firmantes, ha concentrado los esfuerzos en ampliar las regulaciones jurídicas, en crear los mecanismos institucionales y materiales, y en acciones dirigidas al plano preventivo y represivo sobre esta materia, y más aun luego de los terribles acontecimientos del 11 de septiembre y los del 11 de marzo.

Finalmente, y para puntualizar el reparto grosso modo de las competencias que son compartidas entre la Unión y los Estados miembros, podemos parafrasear a Nanclares (2002) quien expone que la Unión posee la facultad de fijar las condiciones de entrada y residencia de los ciudadanos extracomunitarios (diseña los regímenes uniformes de concesión de visados, controles fronterizos), las medidas contra la inmigración irregular y residencias legales, mientras que los Estados se reservan aspectos más delicados como el acceso a la nacionalidad, las condiciones de empleo o las medidas de integración de los inmigrantes y, en cualquier caso, nunca sancionarán legislaciones o ejercerán acciones que vayan en contra de las disposiciones del derecho comunitario originario o derivado.

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Documento perteneciente a Luis Ernesto Flores. Licenciado en Derecho. Máster en Derecho de la Unión Europea y Diploma de Estudios Avanzados por la Universidad Complutense de Madrid.

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