Seguridad pública y fuerza armada en El Salvador

Este artículo se crea con fines reflexivos; pero, por la importancia del tema, consideraré aspectos históricos, jurídicos e incluso políticos.

El año 1992 marcó un hito en la historia de El Salvador, pues el 16 de enero se firmaron los Acuerdos de Paz que pusieron fin a una guerra que duró más de 12 años.

Dichos acuerdos generaron nuevas expectativas para la sociedad salvadoreña, pues existía un pasado de luto, dolor y sufrimiento, así como décadas de irrespeto a los más elementales derechos de las personas; por tanto, la sociedad exigía cambios sociales, políticos y económicos que definitivamente incidían en el quehacer jurídico y en la legislación vigente.

El anhelo de vivir en paz se venía manifestando en el accionar del pueblo, que pedía el fin de la guerra. Ello condujo a que se hicieran importantes reformas constitucionales; siendo la primera de ellas la acordada por la Asamblea Legislativa, mediante tres acuerdos, los dos primeros de fecha 29 de abril de 1991 y el tercero del 30 del mismo mes y año. Estas reformas iban encaminadas, en su orden, a cuatro grandes áreas: derechos humanos, materia electoral, materia judicial y fuerza armada. La ratificación de las reformas se hizo mediante tres decretos legislativos, que cito a continuación:

1. Decreto Legislativo Nº 64 de fecha 31 de octubre de 1991, publicado en el Diario Oficial Nº 217, tomo 313 del 20 de noviembre del mismo año. (Arts. 29, 30, 77, 131 Ord. 19º, 36º y 37º; 134, 135, 136, 137, 138, 139, 152 Ord.4º; 163, 172, 174, 180, 182 Ord. 9º; 186, 188, 191, 192, 193 Ord.2º, 3º, 4º y 9º; 194, 208, 209 y 236)
2. Decreto Legislativo Nº 152 de fecha 30 de enero de 1992, publicado en el Diario Oficial Nº 19, tomo 314 del 30 de enero de 1992. (Arts. 159, 162, 168 Ord. 11º, 12º, 17º, 19º y 20º; 211, 212, 213, 216 y 217)
3. Decreto Legislativo Nº 860 de fecha 21 de abril de 1994, publicado en el Diario Oficial Nº 88, tomo 323 del 13 de mayo de 1994. (Art. 159)

Las reformas constitucionales no fueron las únicas, pues a partir de la firma de los Acuerdos de Paz se han venido promulgando nuevas leyes y reformando las existentes, todo con el objeto de garantizar el respeto a los derechos humanos. En lo que a instituciones se refiere, hubo necesidad de crear un nuevo concepto en seguridad ciudadana a través de la Policía Nacional Civil. Asimismo, surge la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos.

Como es obvio, los cambios no se producen bruscamente, sino de forma gradual y lenta; además, la sociedad está cambiando constantemente y nuevos problemas van surgiendo; por tanto, ha sido necesario ir adecuando la legislación a la realidad social.

En este ensayo consideraré el tema de la fuerza armada. ¿Por qué? Son muchas las razones, pero la más importante ha sido que es la institución que ha cumplido de manera responsable y respetuosa con los compromisos adquiridos en los Acuerdos de Paz.

Antecedentes históricos

En sesión celebrada en el Congreso Constituyente el 7 de mayo de 1824, a la que asistió el presidente del referido congreso, Pbro. Pablo María Sagastume, y los diputados Mateo Ibarra, Bonifacio Paniagua, Lic. José Damián Villacorta, Pbro. Lic. José Mariano Calderón, Pbro. Miguel José de Castro y Lara, entre otros, se discutió la Ordenanza del Ejército. Ésta había sido propuesta por Manuel José Arce. El Lic. José Damián Villacorta acotó que el proyecto le había persuadido, pero que tenía dudas respecto a él; a pesar de que había sido creado por un hombre de virtudes, capacidad y destreza militar, lo que por supuesto no dudaba, era necesario discutir artículo por artículo el proyecto en comento. El caso es que en esa fecha se discutió la referida ordenanza.

Así las cosas, el 7 de mayo de 1824 el Congreso Constituyente del Estado promulga la Ordenanza o Ley Constitutiva de su Fuerza Armada; en aquel momento se le dio el nombre de "Legión de la Libertad del Estado de El Salvador". Ley que fue sancionada por el entonces Jefe de Estado, Juan Manuel Rodríguez. Su origen se atribuye al general Manuel José Arce.

A través de la historia, la Fuerza Armada fue duramente criticada, especialmente por violaciones a los derechos humanos. Además, desde 1931 hasta 1979 se estableció la conocida “dictadura militar”. Como se dijo al principio, el 16 de enero de 1992 se puso fin a más de 12 años de guerra en El Salvador, lo que trajo consigo el cambio de paradigmas y de la doctrina militar implementada hasta antes de esa fecha, quedando sometida al poder civil.

Actualidad y marco constitucional de su accionar: defensa nacional

La Fuerza Armada salvadoreña ha permanecido fiel a sus principios luego de que se firmaran los Acuerdos de Paz; siendo obediente, profesional, no deliberante y ajena a cualquier actividad política partidista.

Su estructura orgánica actual es la siguiente:

1. Comandancia General de la Fuerza Armada
2. Ministerio de la Defensa Nacional
3. Estado Mayor Conjunto de la Fuerza Armada

a) Ejército

b) Fuerza Aérea

c) Fuerza Naval

d) Unidades de Apoyo Institucional

La jerarquía del alto mando de la Fuerza Armada es la siguiente:

1. Presidente de la República y comandante general de la Fuerza Armada
2. Ministro de la Defensa Nacional
3. Vice-ministro de la Defensa Nacional
4. Jefe del Estado Mayor Conjunto de la Fuerza Armada
5. Subjefe del Estado Mayor Conjunto de la Fuerza Armada

La Constitución de la República de El Salvador (1983), en sus artículos 211 al 217, considera lo pertinente a esta institución; para efectos de este ensayo transcribo el artículo 212, inciso primero, que dice:

“La Fuerza Armada tiene por misión la defensa de la soberanía del Estado y de la integridad del territorio. El Presidente de la República podrá disponer excepcionalmente de la Fuerza Armada para el mantenimiento de la paz interna, de acuerdo con lo dispuesto por esta Constitución”.

Según su ley orgánica, artículos 1 a 3, debe cumplir con su misión constitucional:

Art. 1.- La Fuerza Armada de El Salvador, en adelante Fuerza Armada, como parte del Órgano Ejecutivo, está instituida para los fines que señala la Constitución de la República.

Art. 2.- En tiempo de guerra la Fuerza Armada cumplirá su misión constitucional, asegurando mediante campañas y operaciones militares la defensa de la soberanía del Estado y la integridad del territorio.

Art. 3.- En tiempo de paz la Fuerza Armada coadyuvará al desarrollo y la promoción de las políticas y objetivos de la defensa nacional, y excepcionalmente el mantenimiento de la paz interna. Organizará, equipará e instruirá unidades en situación activa y de reserva, capacitándolas para cumplir la misión en tiempo de guerra.

Su accionar ha sido notorio no solo a nivel nacional, sino internacional. La Organización de las Naciones Unidas (ONU) ha solicitado incluso apoyo de la Fuerza Armada para que integren cuerpos de paz (Cascos Azules) en países como Líbano y Haití.

Seguridad pública

El artículo 159 de la Constitución de la República (1983), en su inciso segundo y tercero, establece lo siguiente:

“La Defensa Nacional y la Seguridad Pública estarán adscritas a Ministerios diferentes. La Seguridad Pública estará a cargo de la Policía Nacional Civil, que será un cuerpo profesional, independiente de la Fuerza Armada y ajeno a toda actividad partidista”.

“La Policía Nacional Civil tendrá a su cargo las funciones de policía urbana y policía rural que garanticen el orden, la seguridad y la tranquilidad pública, así como la colaboración en el procedimiento de investigación del delito, y todo ello con apego a la ley y estricto respeto a los Derechos Humanos”.

La seguridad pública es responsabilidad de la Policía Nacional Civil. El artículo 1 de su ley orgánica preceptúa:

“Créase la Policía Nacional Civil de El Salvador como una institución de derecho público, con personalidad jurídica, que dependerá de la Secretaría de Estado que determine el Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, pero en todo caso será diferente a la que esté adscrita la Fuerza Armada. Tendrá por objeto proteger y garantizar el libre ejercicio de los derechos y las libertades de las personas, prevenir y combatir toda clase de delitos, así como la colaboración en el procedimiento para la investigación de delitos; mantener la paz interna, la tranquilidad, el orden y la seguridad tanto en el ámbito urbano como rural, con estricto apego a los derechos humanos. La Policía Nacional Civil tendrá a su cargo en forma exclusiva las funciones de policía urbana y policía rural”.

Luego, el artículo 4 delimita sus funciones, de las que cito de manera ilustrativa algunas:

• Proteger y garantizar el libre ejercicio de los derechos y las libertades de las personas en todo el territorio nacional.
• Mantener la paz interna, la tranquilidad, el orden y la seguridad pública.
• Prevenir y combatir toda clase de delitos con estricto apego a la ley.
• Colaborar en el procedimiento de investigación del delito.
• Ejecutar las capturas en los casos previstos por la ley.
• Prevenir y combatir las infracciones al régimen constitucional y legal sobre fabricación, importación, exportación, comercio, tenencia y portación de armas, municiones, explosivos y artículos similares.
• Prevenir y combatir el tráfico y la tenencia de drogas y narcóticos.
• Custodiar todas las vías de comunicaciones terrestres, marítimas y aéreas, fronteras, puertos y aeropuertos.
• Vigilar el tráfico de las personas y mercancías en las vías públicas y velar por la seguridad vial.

Reflexiones

Desde el mes de noviembre del año 2009 (y aún antes de esta fecha), a efectivos de la Fuerza Armada se les ha estado utilizando en labores de seguridad pública, basados en la interpretación del inciso primero del artículo 211 (relación artículo 168 Ord. 12) de la Constitución de la República (1983), que dice:

“…El Presidente de la República podrá disponer excepcionalmente de la Fuerza Armada para el mantenimiento de la paz interna, de acuerdo con lo dispuesto por esta Constitución”.

Para mejor comprensión, transcribo el ordinal 12 del artículo 168 (atribuciones del Presidente de la República):

“Disponer de la Fuerza Armada para la defensa de la soberanía del Estado, de la integridad de su territorio. Excepcionalmente, si se han agotado los medios ordinarios para el mantenimiento de la paz interna, la tranquilidad y la seguridad pública, el Presidente de la República podrá disponer de la Fuerza Armada para ese fin. La actuación de la Fuerza Armada se limitará al tiempo y a la medida de lo estrictamente necesario para el restablecimiento del orden y cesará tan pronto se haya alcanzado ese cometido…”

Resulta que, con motivo de la celebración del Día del Soldado, el pasado 7 de mayo se anunció una prórroga de un año para que los efectivos militares continúen apoyando a la Policía Nacional Civil en sus funciones de seguridad pública. Estas fueron las palabras del Sr. Mauricio Funes: “He decidido prorrogar por un año más la vigencia del decreto que habilita a la Fuerza Armada a participar en operaciones de mantenimiento de la paz interna”.

Riesgo sobre la institucionalidad de la Fuerza Armada

¿Cuál es la actitud que han demostrado los comandantes del FMLN con respecto a la Fuerza Armada salvadoreña? Es un secreto a voces que siempre se han pronunciado a favor de su desaparición, aunque su dirigencia lo niegue. Los miembros del Partido Comunista de El Salvador y hoy militantes del FMLN (Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional) ejercen el gobierno en la actualidad. ¿Cuál es la vinculación con el tema? El caso es que durante años siempre se opusieron al uso de la Fuerza Armada en funciones de seguridad pública.

El gobierno salvadoreño ha suscrito innumerables tratados relacionados con el respeto a los derechos humanos; pero resulta que, a la fecha, según investigaciones de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, la violación a aquellos aún persiste. ¿Cuál es la institución más señalada? La Policía Nacional Civil.

He venido sosteniendo que la Fuerza Armada salvadoreña no es señalada de manera negativa. ¿Qué va a suceder hoy que brindan seguridad pública? Sencillo: pronto se les vinculará como violadores de los derechos humanos, lo que afectará la imagen nacional e internacional de esta institución. Ahora bien, eso no es lo más grave; lo peor es que los dirigentes farabundistas encontrarán las justificaciones necesarias para promover su desaparición.

El Decreto Nº 371, titulado “Disposiciones transitorias sobre la participación de la fuerza armada en tareas de control y seguridad penitenciaria” (fecha 27 de mayo de 2010, publicado en D. O. 113 T. 387 del 17 de junio de 2010), autoriza, entre otras cosas, a los efectivos de la Fuerza Armada a participar en tareas de control y seguridad de los centros penitenciarios del país; participar en registros y controles de ingresos y egresos a dichos centros; que si bien es cierto dicha labor se ejercerá de manera excepcional y temporal, no cabe la menor duda de que traerá consecuencias negativas.

Cesará tan pronto se haya alcanzado ese cometido

¿Cuál es la función encomendada a la Fuerza Armada?

Como se puede advertir de la lectura del presente artículo, se le ha encomendado una función de “seguridad pública” e incluso “penitenciaria”.

El numeral 4 del artículo 22 de la Ley Penitenciaria, hablando de las prohibiciones de la administración, dice:

Se prohíbe “el sometimiento de los internos a autoridades militares o policiales, así como la adopción de un régimen militar o policial en cualquiera de los establecimientos penitenciarios”.

De lo anterior se colige una clara violación a la ley; la que por supuesto el presidente actual prometió hacer cumplir. Es imposible justificar el uso de efectivos militares en las funciones antes dichas. Por otra parte, aplican el artículo 25-Bis (Ley Penitenciaria), que a la letra dice:

“La Dirección General, los directores de los centros penitenciarios o quienes estén encargados del centro podrán solicitar el auxilio de la Policía Nacional Civil, cuando se den las circunstancias previstas en los artículos 23, 25 y 93 de la presente Ley, o para ejecutar alguna orden judicial o administrativa.

La Policía Nacional Civil deberá permanecer e intervenir en el interior del centro por el tiempo necesario, hasta desaparecer las circunstancias relacionadas en el inciso anterior”.

En ningún momento se menciona a la Fuerza Armada. Sólo el hecho de participar en labores de seguridad pública representa un riesgo, pues esta participación y los registros y controles en centros penitenciarios no son temporales.

Desde cualquier óptica que se considere el tema encontraremos irregularidades de una y otra índole; siendo las principales la violación a derechos humanos y preceptos legales, pero además aspectos referidos a seguridad nacional y conveniencia de contar con una Fuerza Armada. Sabemos que muchos países no cuentan con ella, por ejemplo Costa Rica y Panamá, países vinculados con nuestras raíces históricas.

Régimen de excepción (excepcionalmente)

El uso de la Fuerza Armada en labores de seguridad pública se justifica constitucionalmente, pero en mi criterio jurídico primero tiene que declararse el régimen de excepción establecido en el artículo 29 de la Constitución; caso contrario, el plazo para que la institución en comento realice funciones de seguridad pública no podrá establecerse. En honor a la verdad, es lo que está sucediendo en este momento. El Presidente de la República sabe que no hay un plazo que cumplir, por tanto podrá prorrogarlo las veces que se le antoje, poniendo en riesgo la imagen de la Fuerza Armada como institución respetuosa de los Acuerdos de Paz y, por ende, de los derechos humanos; pero además permitiendo que sus detractores encuentren excusas para promover su desaparición de la vida nacional de nuestro país.

Finalizo con las palabras siguientes: “El ejército vivirá, mientras viva la república”; pero además haciendo un llamado a todos los sectores del país, especialmente a asociaciones de profesionales del derecho, para que se pronuncien al respecto y realicen un análisis jurídico profundo de las normas legales pertinentes. A los miembros del Alto Mando de la Fuerza Armada les pido prudencia y acuciosidad en el tema antes analizado, a fin de que se evite el uso de la fuerza militar en actividades de seguridad pública y penitenciaria.

Lic. Jaime Noé Villalta Umaña

Prof. y Abg.