Agua: los principios de Dublín a 21 años

Agua. Los principios de Dublín a 21 años.

Dublin Principles and 21.

Carlos Franco Pacheco

IPDEL, Lima.

Resumen

En 1992, en la Conferencia Internacional sobre Agua y Medio Ambiente, celebrada en Dublín, se aprobaron cuatro principios rectores que expresaban elementos fundamentales de la relación del agua con el ambiente. Estos principios son: el Principio n.º 1, "El agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para sostener la vida, el desarrollo y el medio ambiente"; el Principio n.º 2, "El aprovechamiento y la gestión del agua debe inspirarse en un planteamiento basado en la participación de los usuarios, los planificadores y los responsables de las decisiones en todos los niveles"; el Principio n.º 3, "La mujer desempeña un papel fundamental en el abastecimiento, la gestión y la protección del agua"; y el Principio n.º 4, "El agua tiene un valor económico en todos los diversos usos a los que se le destina y debería reconocérsele como un bien económico".

Resumen (traducción del abstract)

En 1992, en la Conferencia Internacional sobre Agua y Medio Ambiente celebrada en Dublín, se adoptaron cuatro principios que expresan los elementos fundamentales de la relación entre el agua y el medio ambiente. Estos principios son: Principio n.º 1 "El agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para sostener la vida, el desarrollo y el medio ambiente"; Principio n.º 2: "El aprovechamiento y la gestión del agua deberían basarse en la participación de usuarios, planificadores y responsables de las decisiones en todos los niveles"; Principio n.º 3: "Las mujeres desempeñan un papel clave en la provisión, gestión y protección del agua"; Principio n.º 4: "El agua tiene un valor económico en todos sus usos competitivos y debería reconocerse como un bien económico".

Introducción

Los antecedentes de los cuatro Principios de Dublín son la Declaración del Ártico (1959), la Convención Ramsar (1971) y la Declaración de Estocolmo (1972). El deterioro del ambiente no favorece el progreso social ni contribuye a elevar la calidad de vida de la humanidad; al contrario. La fuga de pesticidas de la fábrica de Bhopal en 1984, el accidente de la central nuclear de Chernóbil en 1986, los constantes vertidos de petróleo a los océanos, el trasiego de residuos tóxicos hacia el Sur, la deforestación de las selvas tropicales, la desertización de amplias zonas de la tierra, el agujero de la capa de ozono, el deshielo de los glaciares y de los casquetes polares, el peligroso cambio climático y la reducción global de la biodiversidad justifican un razonamiento lógico a favor de una gestión integrada del agua.

El derecho a disfrutar de un medio ambiente saludable, a respirar aire puro y a disponer de un mínimo vital de agua y alimentos no contaminados no se recoge en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948). Así, los principios precitados, luego de 21 años, aparecen contribuyendo a resolver problemas científico-filosóficos en la ecología, geografía, hidrología, sociología, axiología, ética y ontología jurídica. Estas nociones fueron presentadas en el ciclo de conferencias “Género y cultura del agua” 2013.

Análisis

Los cuatro Principios de Dublín, instituidos en 1992, constituyen un llamado a un enfoque radicalmente nuevo para la evaluación, el aprovechamiento y la gestión del agua dulce, que requiere de un compromiso político y de una participación que abarque desde las altas esferas del gobierno hasta las comunidades más elementales, a nivel local, nacional e internacional. No obstante, la Convención Internacional de Humedales (1971) establece el concepto de “uso racional”, entendido como el mantenimiento de sus características ecológicas, logrado mediante la implementación de enfoques por ecosistemas, dentro del contexto del desarrollo sostenible. Así, supuestamente aparecen enfrentados la conservación y el aprovechamiento del agua.

Como resultado de ello, luego de 21 años, poco se avanzó en desterrar la cultura derrochista y consumista, la gestión segmentada y autoritaria del agua, y el enfoque tecnocrático y centralista de la oferta del agua.

El Principio n.º 1: "El agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para sostener la vida, el desarrollo y el medio ambiente"

La gestión eficaz del agua se conecta con un enfoque integrado que concilie el desarrollo económico y social con la protección de los ecosistemas naturales, al mismo tiempo que establece una relación entre el uso del suelo y el aprovechamiento del agua en la totalidad de una cuenca hidrográfica o un acuífero.

En el Perú, el enfoque integrado está establecido en la Ley de Recursos Hídricos, que tiene por finalidad regular el uso y la gestión integrada y multisectorial del agua. No obstante, la disponibilidad de recursos extrapresupuestarios y las prioridades de los niveles y sectores siguen una ruta caótica. Los servicios de saneamiento tienen prioridad en las políticas públicas, en detrimento de la gestión de los recursos hídricos y las cuencas. Un enfoque integrado implica que los recursos extrapresupuestarios y las prioridades de los niveles y sectores tengan un equilibrio. Entre 1996 y 2006 se destinó el 43% para gestión del agua frente al 6% del período 2007-2011.

Igual, entre 1996 y 2006 se destinó 30% para saneamiento frente al 93% entre 2007 y 2011. Asimismo, entre 1996 y 2006 se destinó 27% para cuencas frente al 1% entre 2007 y 2011.

Asimismo, la Agenda 21, aprobada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 3 al 14 de junio de 1992), señala que la “ordenación integrada de los recursos hídricos se basa en la percepción de que el agua es parte integrante del ecosistema, un recurso natural y un bien social y bien económico cuya cantidad y calidad determinan la naturaleza de su utilización” y que esa gestión, “incluida la integración de los aspectos relativos a las tierras y a las aguas, tendría que hacerse a nivel de cuenca o subcuenca de captación”. Aun así, en el año 2013 la Agenda Ambiental Nacional impuso la importancia de tener cuatro cuencas con enfoque ecosistémico.

El artículo 26 precisa que las empresas de saneamiento se integran al sector hidráulico y a la cuenca hidráulica que corresponda según la fuente de abastecimiento de agua de la cual se sirven. No así las juntas de agua y saneamiento (JASS).

La colisión de funciones se mantiene entre la Autoridad Nacional del Agua (ANA) y la Dirección General de Capitanías y Guardacostas (DICAPI). El Decreto Ley n.º 17824 dispone que la DICAPI ejerce funciones de control y protección de los recursos y riquezas naturales. La Ley de Recursos Hídricos no tiene control del agua marina continental y lo considera en su art. 6 como bien natural la baja y alta marea, más una franja paralela a la línea de alta marea en la extensión que determine la autoridad competente. Es más, la Ley de Recursos Hídricos no definió la incorporación de DICAPI en el sistema nacional de recursos hídricos.

De acuerdo con lo establecido por el artículo 195.º de la Constitución, los gobiernos locales “promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo”. En ese sentido, son competentes, específicamente, para “desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de (…) saneamiento, conforme a ley”. Sin embargo, no invierten en saneamiento.

En estricto, el agua (recurso natural) no está conservada y aprovechada “en beneficio de las generaciones presentes y futuras” (Principio 2, Estocolmo) y para proteger la biodiversidad (Convenio sobre la Diversidad Biológica, art. 6.b). Asimismo, la gestión del agua no tiene un enfoque ecosistémico que integre la importancia de la dependencia del agua de los bosques y de los bosques del agua (Declaración sobre Bosques, Río 92, principios 4 y 2.b). Este enfoque integrado implica utilizar racionalmente los recursos hídricos amazónicos (TCA, art. 5, Declaración de Manaos, V), conservar los humedales y las aves acuáticas incluidas en la lista Ramsar (art. 3.2) y el ambiente antártico (PTA, 3.b.ii), y luchar contra la desertificación (CLD, art. 4.d, art. 5.b).

Principio n.º 2: "El aprovechamiento y la gestión del agua debe inspirarse en el planteamiento basado en la participación de los usuarios, los planificadores y los responsables de las decisiones en todos los niveles"

En el Perú, el aprovechamiento del agua se redujo a estudios de aprovechamiento de aguas destinados a la obtención de licencia de agua superficial o subterránea. A través de esta modalidad, los usuarios acceden a la prepublicación del proyecto de licencia. Entre los requisitos para obtener una licencia no se encuentra un trámite que justifique social y ambientalmente las necesidades reales del objeto.

El Plan Operativo 2013 de la ANA solo tiene indicadores de promulgación de resoluciones directorales y organización de campañas de sensibilización.

Los responsables de las políticas y el público en general solo inspiran la participación de usuarios en actividades en días escolares para generar mayor conciencia sobre la importancia del agua. La ANA no adopta consultas públicas ni la participación de usuarios en la planificación y ejecución de proyectos sobre el agua.

El Plan Operativo 2013 de la Defensoría del Usuario del Ministerio de Vivienda incorporó la importancia del enfoque de género en la vigilancia ciudadana.

Aun así, no se adoptan políticas para educar e informar en cuestiones ambientales (Declaración de Estocolmo, Principio 19) para la conservación de la biodiversidad (Convenio sobre la Diversidad Biológica, art. 13) y la Amazonía (Declaración de Manaos, 3). Igual ocurre con el derecho de participación, información y justicia ambiental (Declaración de Río, Principio 10; Declaración de Malmö, 7).

Principio n.º 3: "La mujer desempeña un papel fundamental en el abastecimiento, la gestión y la protección del agua"

En 1995, en Beijing, la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer dedicó un capítulo de su Plan de Acción a la relación entre la mujer y el medio ambiente, donde en los debates previos ya se incorpora el derecho al agua. Sin embargo, quedó claro que no se comprende la estrecha relación de la vivencia cotidiana de las mujeres con el medio ambiente, cómo la escasez o contaminación del agua les afecta de forma diferente a las mujeres que a los hombres, y cómo ellas estaban ausentes de los debates, de las decisiones públicas, de la investigación y, en resumen, de los lugares donde se toman las decisiones que luego tendrán repercusión en toda la población.

En el Perú, las declaraciones de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer no se hacen efectivas por la falta de una estrategia estatal de promoción de la participación de la mujer en este aspecto. Solo se cuenta con un plan de igualdad de oportunidades.

Los indicadores 2013 del sector vivienda y saneamiento indican que se deben contratar mujeres en SEDAPAL en el orden del 21%. SEDAPAL es la empresa de abastecimiento de agua con mayor número de usuarios. Este hecho, sin embargo, no es tomado en cuenta por el Plan Operativo 2013 de la Autoridad Nacional del Agua (ANA).

Aun cuando las mujeres son responsables de la gestión del agua a nivel doméstico y comunitario, en el Perú hay más de cinco millones de mujeres que no acceden al agua potable. En promedio, las mujeres y los niños, preferentemente niñas, emplean más de ocho horas diarias recorriendo 10 a 15 km, trasladando entre 15 y 20 litros de agua por viaje. Esta realidad no es analizada por las EPS y las JASS cuando cortan el agua de pilones o redes en horas en que se recoge agua.

En este rol, las mujeres son responsables de buscar las fuentes de agua, identificar su calidad sanitaria y calcular la cantidad que necesitarán. Sin duda, estas decisiones, en esta era global, dependen de su posición social, ubicación geográfica y las fuerzas del mercado.

El agua es crucial para el cuidado del hogar y la salud, no solo para beber, sino para la limpieza de los alimentos, su preparación y cocción, el lavado de la ropa, el cultivo, la crianza de animales, la construcción, la reparación y muchas otras faenas que, en el ámbito doméstico, son responsabilidad de las mujeres. En este ámbito doméstico la mujer usa más agua en sus etapas productivas y reproductivas, incluida su higiene personal, la crianza de los hijos y el cuidado de los enfermos, etc.

El drama del agua para la mujer requiere políticas efectivas que aborden sus necesidades y la preparen, dotándola de capacidad para participar en todos los niveles en programas de recursos hídricos, incluida la adopción de decisiones y la ejecución, por los medios que ellas determinen.

El papel de las mujeres es reconocido por el Principio 20 de la Declaración de Río. Un papel parecido es reconocido en el manejo de los bosques (Declaración sobre Bosques, art. 2.d) y para todos los temas ambientales bajo el concepto de perspectiva de género (Declaración de Malmö, art. 19).

Principio n.º 4: "El agua tiene un valor económico en todos los diversos usos a los que se le destina y debería reconocérsele como un bien económico"

En el Perú, no cabe duda de que el agua tiene un valor económico porque traer agua a los domicilios implica inversiones y capacidades. Esta constatación ha sido distorsionada al entender que el derecho fundamental al agua implica un precio asequible. La distorsión se manifiesta al confundir el agua de sobrevivencia con el agua de ciudadanía. Las empresas de saneamiento no otorgan un mínimo vital como agua de sobrevivencia.

El Congreso de la República se apresta a aprobar un proyecto de ley que permita que no menos del 3% del presupuesto público para inversiones sea otorgado al sector saneamiento, lo que se hará efectivo en el Presupuesto 2014.

Sin reconocimiento de su valor económico se promueve el derroche y el deterioro ambiental. Incorporado adecuadamente, incentiva un aprovechamiento eficaz, equitativo y ambientalmente sostenible. El sistema cruzado de asignación de las tarifas de agua perjudica a los más pobres.

La Convención sobre los Derechos del Niño (art. 24) establece que las Partes buscarán la plena implementación del derecho del niño a contar con el más alto nivel de salud posible mediante la provisión de agua potable limpia, tomando en consideración los peligros y riesgos de la contaminación ambiental. Un derecho similar se reconoce a las mujeres (art. 14.h, Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer). A pesar de ello, la Dirección General de Salud Ambiental del Ministerio de Salud no logra aprobar los protocolos del reglamento nacional de vigilancia de la calidad del agua.

Asimismo, la Observación General n.º 15 sobre el derecho al agua, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, es una interpretación jurídica oficial presentada en 2002 por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas. En el Pacto no se menciona directamente el derecho al agua, pero está incluido en el derecho a un nivel de vida adecuado y en el derecho a la salud, recogidos en sus arts. 11 y 12, dentro del concepto de interdependencia de derechos. La Observación no es vinculante directamente, pero sí es una “interpretación oficial” de un tratado vinculante.

A pesar de la claridad del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Estado peruano no recurre a “todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas” para dar cumplimiento a las obligaciones que derivan del Pacto. En el Congreso de la República del Perú sigue pendiente la constitucionalización del agua como derecho fundamental.

Lima, 19 de marzo de 2013.

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945058944

Autor

Carlos Antonio Franco Pacheco es director de la ONG Instituto para el Desarrollo Latinoamericano (IPDEL). Cumple 50 años de existencia formando técnicos y profesionales en enfoques, metodologías y contenidos de gestión y control social del agua. Ha producido tres publicaciones sobre gestión integral del agua. Ha sido profesor de metodología en institutos de formación educativa escolar y tecnológica. Le otorgaron la distinción de ser integrante del comité científico del Premio Cambie de la Universidad Científica del Sur.

Ha sido profesor de educación no formal en diversas ONGD, universidades, centros de estudios, colegios profesionales, empresas municipales del agua y comunidades campesinas. Ha sido evaluador de proyectos de la Unión Europea y de la Fundación Ford. Integra la Fundación Avina. Ha dictado cátedras en numerosos partidos políticos. Ha conducido numerosos programas radiales y televisivos. Es conferencista y facilitador internacional. Integra el panel de expertos de agua de la Escuela de Empresarios-IPAE.

Estudió sociología en la Universidad de San Martín de Porres y Derecho en la Universidad Peruana de los Andes. Es egresado de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y de la Escuela Superior de Administración de Negocios (ESAN).